EL ESTADÍO FINAL: los municipios como agentes del desarrollo local [1].

Autor: Oscar Domenella

Santiago de los Caballeros

En la publicación anterior se había presentado la estrategia y el enfoque mediante el cual es posible “saltar” de la fase de cumplimiento normativo al estadío de calidad de servicios, en el conjunto de municipios afectados al Programa PASCAL, llevado a cabo en la República Dominicana. En la presente entrada, analizaremos, de la manera más sintética posible, la estrategia planteada para la transición desde la fase de calidad de servicios al estadío final: los municipios como agentes del desarrollo local.

El cumplimiento de los marcos normativos vigentes en materia de sistemas transversales de gestión y una mejora sustantiva y verificable en la calidad de la producción y prestación de los servicios públicos, no garantiza que los gobiernos locales asuman el rol de agentes del desarrollo local. Si bien generan un aumento en los márgenes de autonomía y una disminución del aparato clientelar, en tanto sus recursos humanos ingresan en un proceso gradual pero sostenido de profesionalización, aún no pueden ser considerados agentes del desarrollo local. Para ello requieren un nuevo “salto” cualitativo en todo aquello relacionado con su autonomía, su transparencia y la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. En realidad el salto necesario para convertirse en agentes del desarrollo local supone identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de la comunidad.

Ello nos conduce necesariamente a cuestiones de carácter estructural. Las condiciones para el “salto” a la fase de gobiernos locales como agentes del desarrollo local nos remiten a cambios profundos en las “reglas de juego”; es decir, aquellas variables que condicionan el marco de actuación, que dan identidad a los problemas y definen el marco de lo posible en tanto algunas pueden estar dentro del campo de gobernabilidad de los gobiernos locales y otras no. No se trata sólo de normas, sino que además de las reglas de derecho, deben tenerse en cuenta costumbre o reglas implícitas que, si bien no constituyen normativa, funcionan como reglas de hecho. De manera consecuente, dichas cuestiones estructurales tienden a variar según la evolución histórica, económica, social y cultural de cada país. Sin embargo, lo que se mantiene inalterable es la condición de cambios en las reglas de juego cuando se trata de asumir el rol de agente del desarrollo local. En el caso específico de República Dominicana, las cuestiones estructurales que requerían de un abordaje específico eran las que se relatan a continuación.

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Un primer elemento a tener en cuenta fue la relación entre tipos de municipios y competencias y obligaciones asignadas. Un ajustado análisis sobre la situación dominicana en ese sentido nos indicaba que:

  • El marco normativo vigente no definía en forma concreta el alcance y entregables a la ciudadanía de las competencias de vocación municipal.
  • Se asumía que todos los Gobiernos Locales tienen las mismas competencias, roles y atribuciones, con independencia de su tamaño, presupuesto o capacidad.
  • Definía una serie de servicios mínimos todos los Gobiernos Locales deben de entregar, sin precisar hasta donde o la calidad de lo que se entrega.
  • La mayor parte de las competencias vinculadas a la generación del desarrollo del territorio en el que gobiernan no eran municipales, sino del Gobierno Central.
  • Para las competencias coordinadas entre ambos no se definía de forma precisa como es el mecanismo de coordinación y hasta donde alcanzaba el rol de cada uno de los niveles de Gobierno en la aplicación en el territorio de las políticas públicas.
  • Las competencias propias estaban definidas de formas generales y sujetas a múltiples interpretaciones en el alcance y cobertura de las mismas.

Con base en dicha problemática se conformó una propuesta concreta de tipología de administraciones locales con el objeto de dar respuesta a la situación de desigualdad social y territorial del país y orientada, más que a definir el funcionamiento y operación de los Gobiernos Locales de forma aislada e individual, a redefinir el despliegue de la estatalidad en el territorio y el rol desarrollado por los Gobiernos Locales dentro del Estado.

Se conformó una propuesta concreta de tipología de administraciones locales con el objeto de dar respuesta a la situación de desigualdad social y territorial del país

La definición del modelo de tipología de administraciones locales y del despliegue del Estado en el territorio, nos condujo al segundo elemento de carácter estructural que condicionaba la dinámica necesaria en el proceso de reforma: los criterios a partir de los cuales el Gobierno Central transfiere recursos financieros al conjunto de las administraciones locales. En la actualidad, las transferencias desde el Gobierno Central a los Gobiernos Locales se realizan en base al criterio poblacional, el cual genera profundas inequidades sociales, en particular respecto a lo que la ciudadanía recibe en materia de bienes y servicios.

A partir del modelo de tipología se desarrollaron nuevos criterios para determinar la modalidad de transferencias, pensados –en una primera etapa- para cualquier incremento de recursos que el Gobierno Central disponga para los municipios sobre el monto transferido actualmente. Concretamente, se plantearon un conjunto de criterios adicionales, algunos automáticos y otros progresivos, los cuales están actualmente siendo considerados para la formulación del Presupuesto 2018.

El tercer elemento estructural a considerar – y probablemente el más significativo- fue la introducción en la agenda de reforma y modernización de las administraciones locales de la temática fiscal y tributaria. La diferencia más notoria de República Dominicana con respecto a los países de Centroamérica se observa en las competencias de ingresos propios, en tanto sus potestades tributarias municipales son muy escasas. Los municipios apenas pueden cobrar ciertos arbitrios y tasas, junto a contribución por mejoras. De hecho, la actual ley municipal prohíbe explícitamente el cobro de tasas por vigilancia, alumbrado y limpieza de la vía pública. Para completar el cuadro, el impuesto a los bienes inmuebles (IBI) o predial, que es el impuesto local por excelencia, se cobra a nivel central y tiene un muy bajo impacto en las finanzas públicas. La ausencia de una política fiscal y tributaria a nivel local se constituye entonces en un obstáculo determinante al momento de visualizar a los municipios como agentes del desarrollo territorial.

Finalmente, como cuarto elemento,  en base a la acumulación de conocimiento y propuesta de superación a las cuestiones estructurales, fue posible avanzar en la formulación de un proyecto de Ley Orgánica de la Administración Local y del Régimen Territorial como evolución de la actual Ley No. 176-07, en la cual incorporar de manera racional las mejoras necesarias como nuevas reglas de juego para la gestión local.

El enfoque para el planteamiento de la nueva Ley Orgánica de la Administración Local, prevista tanto en la Constitución como en la Estrategia Nacional de Desarrollo, partió de la consideración que la misma debe no solamente precisar el funcionamiento, alcances, competencias, entregables de las administraciones locales, sino que también debe de definir el funcionamiento, la interacción y la articulación del Estado en el territorio y el rol de las administraciones locales como parte de ese Estado, en consonancia con el modelo de tipología de administraciones locales. Suponía, entonces, partir del principio de reducir la inequidad para ”igualar a los ciudadanos” asumiendo que ello implica “desigualar” y categorizar a las administraciones locales en el marco de una nueva Ley Orgánica.

Con esta publicación concluimos la serie Agendas Estratégicas para la Modernización de la Gestión Local.

 

[1] Esta publicación es un extracto del libro Proceso de Reforma y Modernización de las Administraciones Locales en República Dominicana – La experiencia del Programa PASCAL, actualmente en proceso de edición.

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