Del cumplimiento de las normas a la calidad de servicios: aprendizajes durante la implementación del programa PASCAL

Autor: Oscar Domenella

agenda estratégica

En la publicación anterior se había presentado la estrategia y el enfoque mediante el cual se consiguió “saltar” de la fase político clientelar al estadio de cumplimiento normativo en el conjunto de municipios afectados al Programa PASCAL, llevado a cabo en la República Dominicana. En la presente entrada, analizaremos de manera sintética el modo en que se plantea la transición desde la fase de cumplimiento normativo a la siguiente, es decir al estadio calidad de servicios, haciendo foco particular en sus aciertos y sus limitaciones.

Ello nos lleva a caracterizar las bases conceptuales sobre las que se apoyó el “salto” a la segunda fase referida a la calidad de los servicios. El elemento central que identificó el proceso de avance a la fase de calidad de los servicios fue la definición de una estrategia integral para la mejora en la producción y prestación de servicios, que pudiera aprovechar los aprendizajes y los elementos positivos de la primera etapa del Programa.

En ese sentido, el primer paso fue la necesaria definición de estándares mínimos de servicios[1] y, a partir de ellos, la confección de una escala que permitiera ubicar la situación actual de la prestación de servicios de cada municipio (línea de base) y los márgenes de mejora a nivel general y particular. La definición de estándares mínimos, de una línea de base y de un camino claro para emprender mejoras, permite generar las condiciones necesarias para adaptar los pilares conceptuales del SISMAP Municipal a la temática servicios públicos sobre la base del acompañamiento, la mejora continua y los incentivos. Concretamente se trata de incorporar al SISMAP Municipal un conjunto de indicadores vinculados directamente a la calidad de prestación, más allá del cumplimiento de los marcos normativos y procedimentales.

En el segundo paso, en directa relación con el concepto de acompañamiento y asistencia, se planteó la necesidad de formular y poner en marcha un plan de formación y capacitación de alcance nacional para el conjunto de agentes municipales, especialmente aquellos asignados a la producción y prestación de servicios, con contenidos vinculados a las temáticas incorporadas en la nueva estrategia (estándares mínimos, márgenes de mejora, cartas compromiso, calidad y mejora continua, veeduría social, etc.).

Aquí vale señalar que la importante oferta de capacitación existente en República Dominicana para empleados públicos, tanto a nivel local como nacional, no incorpora la temática de “servicios” en los distintos cursos, diplomados y talleres. En ese sentido, fue necesario desarrollar una estrategia consistente para la formación y capacitación de funcionarios locales orientada específicamente a la producción y prestación de bienes y servicios a la comunidad.

Fue necesario desarrollar una estrategia consistente para la formación de funcionarios locales orientada específicamente a la prestación de servicios a la comunidad.

El tercer elemento era la necesidad de crear un fondo concursable que actuara como régimen de incentivo para garantizar la participación activa de los gobiernos locales. Es decir, estimular el proceso de mejora a través del acceso a un fondo de recursos financieros para aquellos municipios que pudieran demostrar una mejora significativa en la prestación y entrega de valor a la ciudadanía con una inversión en equipamiento o infraestructura para la producción y prestación de servicios.

Para ello se presentó la propuesta de constitución del Fondo Permanente de Financiamiento para Infraestructura Local (FONPIL), como herramienta de gestión que concentre y administre los aportes estatales para las obras de infraestructura vinculadas a servicios –construcción o modernización– y las direcciones a las entidades encargadas de ejecutarlas. Es decir que debería mantenerse el enfoque basado en el acompañamiento y la capacitación de los empleados locales, siendo la llave de acceso a los fondos de financiamiento el cumplimiento de los estándares de calidad en la prestación, lo cual supone el mantenimiento del modelo basado en incentivos.

Por último, se entendió la necesidad y pertinencia de establecer un rol activo y específico para las organizaciones de la sociedad civil, en el sentido que la prestación de servicios y entrega de valor a la sociedad sólo sería posible a partir del concurso y el compromiso de la propia ciudadanía, tanto en la defensa de sus derechos como en el cumplimiento de las obligaciones. Para ello se propuso una adaptación a nivel local del modelo de Cartas Compromiso con la ciudadanía, las cuales ya disponen de su propio marco normativo en el gobierno central (Decreto No. 211-10) en la que desde la Sociedad Civil se pudieran desarrollar los roles de veeduría, colaboración y corresponsabilidad en la gestión municipal, y articulación y compromiso ciudadano.

Se parte de la idea que, para constatar progreso en la prestación de un determinado servicio, se requiere definir indicadores que incluyan los elementos claves o atributos de una política de calidad relacionada con las expectativas de la población, tales como tiempo de respuesta, frecuencia, fiabilidad, amabilidad, accesibilidad, transparencia, equidad en la prestación del servicio a la población, además de dimensiones relativas a la cobertura / alcance territorial del servicio prestado y de las obligaciones de los propios ciudadanos para la mejora de los procesos de prestación. De esa manera, mediante mecanismos de control, participación y acción social se podría legitimar  las mejoras y constituirse en la llave para el acceso a los fondos de incentivo.

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Sin embargo, el cumplimiento de los marcos normativos vigentes en materia de sistemas transversales de gestión y una mejora sustantiva y verificable en la calidad de la producción y prestación de los servicios públicos, no garantiza que los gobiernos locales asuman el rol de agentes del desarrollo local. Si bien generan un aumento en los márgenes de autonomía y una disminución del aparato clientelar, en tanto sus recursos humanos ingresan en un proceso gradual pero sostenido de profesionalización, aún no pueden ser considerados agentes del desarrollo local. Para ello requieren un nuevo “salto” cualitativo en todo aquello relacionado con su autonomía, su transparencia y la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. En realidad, el salto necesario para convertirse en agentes del desarrollo local supone identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de la comunidad.

Dichos aspectos serán tratados en la próxima entrada, con la cual se concluirá esta serie de artículos vinculados a los procesos.

 

[1] En una primera etapa se escogieron un conjunto de servicios y, posteriormente, se avanzó de manera gradual sobre el conjunto. Los servicios seleccionados en esa primera etapa fueron: recolección de residuos sólidos, cementerios y servicios fúnebres, infraestructura urbana no productiva y alumbrado públicos, y arbolado.

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