Analizando los criterios analíticos para su formulación en América Central y el Caribe

Autor: Oscar Domenella

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Es posible afirmar, en base a la experiencia comparada en los países de América Central y el Caribe, que el problema focal que enfrentan los gobiernos locales es su incapacidad para mejorar sus entornos y transformarse en verdaderos agentes del desarrollo territorial. En ese sentido, es conveniente señalar que ese déficit no sólo impacta en los propios gobiernos locales y sus comunidades, sino que también tiene su correlato si se lo observa desde una perspectiva nacional. En otras palabras, no existe sustentabilidad para el desarrollo equitativo de un país sólo a partir del crecimiento de unas pocas ciudades o territorios; por el contrario, se requieren gobiernos locales capaces de generar procesos de desarrollo para su entorno en todas y cada una de las regiones del territorio nacional.

Para ello es necesario que cuenten con mayores capacidades para gestionar y que sean capaces de avanzar hacia una mayor cohesión e identificación con la ciudadanía, a partir de la formulación de agendas de modernización de la gestión inteligentes e integrales, que articulen los distintos niveles de gobierno desde una perspectiva estratégica y territorial.

En esta nueva entrada nos proponemos exponer de manera sintética un conjunto de criterios analíticos y tipos ideales, sin ninguna pretensión de carácter universal, que puedan ser de utilidad al momento de formular dichas agendas estratégicas.

Se parte de la hipótesis que para alcanzar el rol de agente del desarrollo, los gobiernos locales deben atravesar por un conjunto de fases ascendentes. Establecida esa suerte de hoja de ruta es posible determinar acciones específicas para “saltar” de una fase a otra, como también formular programas de carácter horizontal –aquellos que se articulan desde el gobierno central para el conjunto de los municipios- y programas de carácter vertical –los específicos para cada ayuntamiento o conjunto de ayuntamientos- en el marco de agendas estratégicas integrales.

El estadío inicial de un municipio puede ser denominado como fase “político clientelar”; es decir, un modelo de administración en el cual la retribución de los apoyos electorales asume un carácter significativo. En términos generales, este tipo de administraciones se explican por la cultura política de la región y sus mecanismos y modalidades comúnmente aceptadas para conquistar el poder político. Lo concreto es que, para ganar elecciones, es necesario acordar posiciones en la estructura política y administrativa y que ello se vincula directamente a organizaciones políticas con un fuerte contenido clientelar. En términos de gestión, la fase “político clientelar” asume un modelo caracterizado por bajos niveles de autonomía y  escasos niveles de transparencia.

Una segunda fase de la evolución nos remite, naturalmente, al grado de cumplimiento de las administraciones locales respecto a las normas vigentes en el país, en particular aquellas relacionadas con los sistemas transversales de gestión, transparencia y rendición de cuentas. Es decir, alcanzar el estadío que denominamos fase de “cumplimiento normativo”. No es posible, en términos conceptuales, pensar que un municipio, incapaz o imposibilitado de cumplir con el marco normativo que establece su campo de acción, pueda dar cuenta de sus obligaciones básicas. En esta fase puede verificarse un aumento en los niveles de transparencia y rendición de cuentas en la gestión, pero los niveles de autonomía continúan siendo bajos.

Una tercera fase analítica es la que llamamos “calidad en la prestación de servicios”; y se trata de administraciones con la capacidad de satisfacer las necesidades de su entorno y, en consecuencia, asignar los recursos de los que dispone (siempre escasos), a  necesidades reales de la ciudadanía. Nos referimos a cuestiones básicas: la recogida y disposición de residuos, la forma en que se gestionan los mercados locales y los mataderos, los cementerios y servicios fúnebres, los criterios para la infraestructura urbana no productiva, entre otras; en síntesis: la forma en que el ayuntamiento asigna recursos para prestar mejores bienes y servicios a la población. Al aumento de los niveles de transparencia y rendición de cuentas de la fase anterior, en ésta es posible verificar un aumento gradual pero sostenido de los niveles de autonomía.

El objetivo deseado es que los municipios se constituyan como agentes de “desarrollo local”.

Finalmente, cumplidas las fases anteriores, es posible imaginar el objetivo deseado: municipios constituidos como agentes de “desarrollo local”. Ello supone una concepción diferente de la autonomía, la transparencia y la rendición de cuentas. Son municipios con recursos propios, que no están condicionados de manera dramática por los aportes del gobierno central, y que, básicamente, son capaces de articular la cadena de valor subyacente en su entorno para generar y promover proyectos y programas para el desarrollo local. En términos generales, podemos decir que son administraciones que han conseguido identificar, potenciar, alinear y articular las fuerzas productivas endógenas en el territorio que gobiernan, en base a dispositivos participativos basados en el acuerdo de las fuerzas representativas de la comunidad.

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En próximas publicaciones se expondrá, en base a la experiencia desarrollada por el Programa PASCAL, la forma en que se formuló la Agenda Estratégica para una Política Sustentable de Modernización de los Gobiernos Locales en la República Dominicana utilizando dichos criterios analíticos, incluyendo sus principales logros y déficits al momento de la implementación.

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