La experiencia del programa PACSBio de la Unión Europea de apoyo a la mejora de la conservación de la biodiversidad y la gestión de Áreas Naturales Protegidas

Autor: El equipo del proyecto PACSBio

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El presente artículo expone sucintamente una experiencia de desarrollo de capacidades institucionales promovida en Bolivia a través del Programa de Apoyo a la Conservación Sostenible de la Biodiversidad (PACSBio) de la Unión Europea (UE), que apoya la implementación de la política sectorial y la gestión de las Áreas Protegidas mediante la modalidad de ayuda al desarrollo, denominada Apoyo Presupuestario Sectorial (APS). Aunque el apoyo presupuestario es una modalidad ya bastante extendida en la cooperación, la novedad de este programa se basa en el sector medioambiental y específicamente el estar dirigido al subsector de la conservación de la biodiversidad y la gestión de las Áreas Protegidas.

Los APS suponen la transferencia de recursos financieros de una agencia externa de financiamiento al Tesoro General de la Nación (TGN) del país receptor, en función del cumplimiento de unos indicadores sectoriales definidos.

Los apoyos presupuestarios promueven un diálogo político amplio (instrumentado en las llamadas Mesas Sectoriales) y la utilización de unos Marcos de Evaluación de Desempeño (MED), mejorando la gestión institucional por resultados y propiciando el desarrollo de las capacidades sectoriales, optimizando sus instrumentos de política y planificación, el marco legal y generando procesos de reforma sectorial.

La contribución del APS a la gobernabilidad en la gestión de las Áreas Protegidas (APs)

La gobernanza y la capacidad institucional en Bolivia son variables que influyen directamente en la implementación de las políticas sectoriales y es muy frecuente que éstas se elaboren sin una gran correspondencia con el marco y competencias institucionales y organizacionales existentes ni con la calidad de los instrumentos de planificación estratégica y operativa vigentes.

En este contexto, la Asistencia Técnica Internacional (ATI) que presta Eptisa en un sector no tradicional de la cooperación, tiene un enfoque estrictamente orientado a satisfacer  la demanda de fortalecimiento de las instituciones sectoriales locales. Para ello, se ha trabajado en las debilidades que tienen más influencia en la capacidad de implementación de la política sectorial (liderazgo político, gestión administrativo financiera, gestión de los recursos humanos), articulando acciones de fortalecimiento institucional en forma conjunta con los funcionarios involucrados en dichas áreas.

De cara a materializar este enfoque, durante el arranque del proyecto, desde la ATI se analizaron los instrumentos de política y planificación sectorial y se llevaron a cabo distintos talleres con personal de las instituciones involucradas así como donantes estratégicos que apoyan al subsector, identificando una serie de factores, tanto del contexto externo e interno que podían incidir en este desarrollo de las capacidades sectoriales.

El abordaje de los principales factores del contexto externo, para las diversas instituciones sectoriales, se realizó en función de 4 dimensiones analíticas relacionadas con: i) la legitimidad de la organización en el contexto sectorial, ii) los cambios estructurales, iii) la presión potencial de grupos de interés diversos y iv) los factores políticos del entorno. En relación a los principales factores del contexto interno, por su parte, se tomaron en cuenta los siguientes aspectos: i) la apropiación, ii) la formación, iii) las estructuras formales e informales y iv) la coherencia institucional.

A partir de ese análisis muy centrado en la demanda se definieron una serie de estrategias para el refuerzo institucional que han conducido a materializar ciertos avances que se pueden destacar:

  • La modalidad APS ha promovido la implantación de una cultura institucional de gestión pública por resultados.
  • El rediseño apoyado por la ATI de las matrices de evaluación de desempeño (MED), que precisan las metas a conseguir y sus indicadores de cumplimiento, ha influenciado positivamente el desarrollo de las capacidades de las instituciones, al haber generado procesos de restructuración organizacional, de manera a orientar más eficazmente el desempeño institucional.
  • La promoción de la gestión por resultados ha contribuido al fortalecimiento de los sistemas de información que posibilitan el seguimiento y monitoreo de las metas de la política sectorial apoyada por el PACSBio, tanto a nivel central como subnacional.
  • La optimización de los instrumentos de planificación integral y de control y vigilancia, apoyada por la ATI, han mejorado la calidad del diseño de los planes nacionales y subnacionales, y han favorecido el monitoreo de su implementación.
  • En términos de la coordinación entre donantes y el fortalecimiento del diálogo político y técnico con las instituciones, el Programa ha potenciado la institucionalización de la Mesa Sectorial y la ha consolidado como un espacio estratégico para el monitoreo de la implementación de la política sectorial y la validación del grado de cumplimiento de los indicadores definidos en el Convenio de Financiación.
  • El foco del Programa en aspectos ligados a la sostenibilidad financiera de las Áreas Protegidas, ha posibilitado una mayor articulación entre el nivel nacional y subnacional, consiguiendo una coordinación más efectiva de la ejecución de alternativas económicas, sustentables y compatibles con la conservación.
  • El apoyo al diseño de un Programa de Formación para el personal involucrado en la gestión integral de las APs, fortalece las capacidades de planificación, gestión, monitoreo y evaluación en el nivel nacional y subnacional.
  • Finalmente, se ha fortalecido la coordinación interinstitucional y las capacidades de gestión de las diferentes entidades con responsabilidades sobre las Áreas Protegidas desarrollando proyectos que se enfoquen en procesos de manejo y gestión por parte de las comunidades que las habitan.

En definitiva, se han evidenciado las ventajas que la implementación de un APS como el PACSBio puede contribuir a la mejora de la gobernabilidad sectorial y de las capacidades institucionales de sectores tradicionalmente apoyados con un enfoque proyecto.

Un Apoyo Presupuestario Sectorial como el PACSBio puede contribuir a la mejora de la gobernabilidad sectorial.

Sin perjuicio de lo anterior, debe destacarse que los procesos de capacity building pueden ser muy volátiles y fuertemente dependientes de la calidad de los liderazgos políticos y, en particular, de las autoridades sectoriales.  Los distintos vaivenes políticos de las instituciones del sector, afectadas por continuos cambios de personal y distintos estilos gerenciales, tanto en los niveles directivos como técnicos de segunda línea, minan las perspectivas de sostenibilidad en el tiempo de los procesos de mejora institucional. En contextos así, es importante enfatizar las experiencias que contribuyan a consolidar la memoria y cultura institucional a través del desarrollo de procedimientos y manuales, así como el fortaleciendo de los sistemas internos de formación. También, la introducción en la estructura de metas e indicadores de algunos vinculados directamente al desarrollo de capacidades institucionales es una recomendación para futuros programas que se deriva de la experiencia.

Más información en http://pacsbio.org

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